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【探索与争鸣】陈杰|上海高中招录新政给“学区房”降温,背后是一次寻求“阶层混合”的实验|热点时评
发布时间:2021-03-31 16:30:10 作者: 浏览次数:

【摘要】2021年3月上海发布高中招录新政,提出“名额分配”的最新设计,引发全社会的高度关注。高中招录的制度设计对义务教育发展方向有着直接的引导作用,关系数以亿计家庭最关心最直接最现实的切身利益。本文首先对中国高中招录制度的历史演变进行回顾,重点是高中招录“名额分配”制度的产生与发展的梳理,接着探讨上海此次高中招录“名额分配”的特殊性及启示,之后对“名额分配”制度的底层逻辑与可能效果进行理论性探讨,也涉及一系列社会治理城市治理问题的相关讨论,以期对各方利益相关者及研究者提供参考。


上海市教委3月16日正式对外发布以优质高中“名额到校又到区”为中心点的高中招录新政,立即引发全社会热议。不仅上海几乎每家有处于义务教育阶段子女的家长们都在密切研读和热切讨论,在媒体与网络上,全国各地的家长们和中小学校长们教师们都对上海高中招录新政产生很大兴趣,并纷纷发表看法与意见。在国内知名的网络问答平台知乎上,短短几天内就出现多个相关热度讨论,其中最热的一个贴《如何看待3月16日上海高中招生政策改革》,在新政发布后的两天之内就有超过300个回答,3000多人关注,170多万的浏览量,参与者来自全国各地,显示该话题在全国范围内都具有很强的热度。

高中教育连接义务教育与高等教育,高中招录的制度设计对义务教育发展方向有着直接的引导作用,关系数以亿计家庭最关心最直接最现实的切身利益。本文对中国高中招录制度的历史演变进行回顾,对高中招录“名额分配”制度的产生与发展进行梳理,探讨上海此次高中招录“名额分配”的特殊性及启示,并对“名额分配”制度的底层逻辑与可能效果进行探讨,也涉及一系列社会治理问题的相关讨论,以期对高中招录制度的设计者实施者、各方利益相关者及研究者提供参考。


中国高中招录制度的历史演变

对于大多数普通大众,优质高中“名额到校”是一个十足新的新名词。笔者也是这几天才刚刚接触到这个概念。但对于教育口人士,乃至熟悉教育政策专研过高中招录政策的家长们,对这个说法早就不陌生。

“名额到校”的录取方式,属于“名额分配”的一种,所相对的是“全员择优选拔”,即以考试分数或综合素质、专业特长在全市或全县范围内全员竞争、统一招录、择优录取。后者自改革开放之后,就长期是中国中等以上各级学校招录的主导方式。

(一)高中招录“全员择优选拨”制度的起源与背景

之所以中国的高中及以上教育的招录要采取全员竞争、以分数高低为主要依据的“择优”录取方式,根子在于中国的非义务阶段教育,自以经济建设为中心以来,就承担的不仅是教育育人功能,还有很强的人才选拔筛选功能。

在中国的教育学界有不少共识,“统一招录”、择优录。墙逃棵畔煊Ω母锟胖笪夜惹行枰岸喑鋈瞬、出好人才”以加快经济发展的需求,在录取政策之中体现出“效率优先”的价值导向。

在经济发展初期,一方面需要选拔出具有较高潜质的人才来集中式重点培养,与关键生产岗位相匹配,以达到更大产出。如1985年5月发布《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,“教育体制改革的根本目的是提高民族素质,多出人才、出好人才”。为此,教育制度,既要培养人才,也要选拔人才;另一方面,哪怕那些其实并不需要特别优秀才能的优质就业机会,也十分短缺和有限。这两方面都意味着,优质就业机会十分宝贵和稀缺,必须对上岗者严格进行筛选和选拔。而以学历高低为标准来筛选和匹配求职者与就业岗位,被认为,既是有效的和能促进生产的,也是公平的,争议最少的。一段时间内盛行的“唯学历论”,正是基于这样的社会环境与土壤而产生。也因为经济发展初期优质就业机会的极度稀缺,上不上大学、有没有大学文凭这张纸,对一个人命运与机遇的影响是极大的。于是,上大学的机会,尤其重点大学名牌高校的机会,变得十分宝贵,竞争非常激烈。改革开放后所建立的大学录取制度,就一直旗帜鲜明地以选拔优秀人才为其功能的中心,直到今天。按照2014年9月《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》(国发[2014]35号)的说法,考试招生制度是教育制度的基本构成,应该按照同时有利于“学生成长、国家选才、社会公平”三个维度来设计。比如大学招生制度,突出的就是为国家选才。

在选拔为主导的出发点下,参与竞争范围越大、竞争激烈程度越高,选拔性就越好,自然会去推动“全员择优录取”。即使在大学招生层面,因为还不是全国统一选拔、名额不是全国统一分配,而是各省和各直辖市自己组织选拔、名额分配到。缁峄咕S胁簧俜且,认为偏袒了优质大学资源多的直辖市与省份,并非最严格意义上的“择优”排序。

但按道理来说,高中招录,不应该再具有太多选拔性,过于激烈的选拔性竞争,不利于刚刚进入青春期的初中学生的成长。高中培养的不是直接面对就业的劳动者,高中生还处于人格形成和基本素质的培养期,高中教育应该践行“有教无类”、关注每个学生全面发展的原则。然而,当社会上非大学学历者得到优质就业机会的几率十分低下,高中教育的出口就十分有限了,“千军万马过独木桥”,在家长和学生心目中,都只有上大学这条道才是正途。这反过来倒逼高中的校长们教师们,把大学升学率当做一切工作的指挥棒,对学生人格培养和全面发展的育人功能反而被置后了。这就决定了,中国的高中在生源录取上,都想“掐尖”,都希望尽可能挑选到最多的将来冲击高考有希望的学生。

从大多数家长和学生角度出发,也是非常盼望能进入那些升学率高的优质高中,以增加进入大学几率。然而,受制于教育资源,政府必须将宝贵公共财力集中在少数重点学校,导致义务教育均衡化程度低,优质高中的教育资源十分稀缺。在这个背景下,以分数高低来分配稀缺的优质高中资源,“分数面前人人平等”,是一个相对而言最能让老百姓可以接受的“公平”办法,可避免引起社会过多的纷争矛盾,是一个社会治理手段,也长期为社会各界所认可,延续至今。然而,基于考分的公平,本质上是机会公平、过程公平。在一段很长的时期内,社会主流一谈到公平,就认为是机会公平,只要机会公平了,就是达到了公平,很少有更多反思和怀疑。

(二)高中招录“名额分配”制度的探索与演变

随着经济发展和社会进步,人们对教育功能目的有了更多新认识,教育公平意识也在不断提升,重点中学重点小学制度开始受到越来越多的质疑,重点学校理所当然可以“掐尖”的做法也受到怀疑。与此同时,义务教育失衡现象越来越严重,所造成的问题也越来越凸显,中小学发展严重参差不齐,少数重点学校的热门与大量薄弱学校的艰难同时并存,形成鲜明反差。并且,由于重点学校持续“虹吸”优秀生源,升学率与声誉更加蒸蒸日上,出现“强者越强、弱者越弱”的马太效应,义务教育不均衡有自我加速趋势。

此外,高中招录过度的选拔性,倒逼义务阶段教育出现过高的竞争性,让孩子们早早拔苗助长,对孩子的身心健康和全面成长极为不利,也让家长们纷纷陷入焦虑。

随着这些问题凸显出来,从20世纪90年代中后期开始,我国教育政策就越来越多提倡教育公平的价值导向。“缩小差距、均衡发展”,成为这个时期教育部门的口号。一般认为,2002年12月18日教育部发出的《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》(教基[2002]26号),是国家层面官方文件中第一次正式明确提出要建立高中招生名额分配制度。该文件在进行中小学升学考试与招生制度改革的布置中,要求“高中录取标准除考试成绩以外,可试行综合评价进行录取。积极探索建立招生名额分配、优秀学生公开推荐等制度。”同时要求,“任何单位和个人不得以任何形式按中考成绩给地区、学:脱哦硬⒐济巍,并且,“各级教育行政部门不得以升学率作为评价学校的标准。” 这份文件还在开头就指出,““现行中小学评价与考试制度与全面推进素质教育的要求还不相适应,突出反映在强调甄别与选拔功能,忽视改进与激励的功能”。由此可以认为,招生名额分配制度设想的推出,是我国教育主管部门有意识淡化高中招录的过度选拔功能,转为激励学校关注每位学生成长发展,这也是我国教育理念整体转型的一个关键组成部分。

2005年1月12日,教育部发出《国家基础教育课程改革实验区 2004 年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》(教基[2005]2号),再次提出,“积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法,以促进义务教育阶段的学校均衡发展。”这份文件进一步明确了,优质高中名额分配,是促进教育均衡发展的重要措施。2006年6月新修订的《义务教育法》规定,适龄儿童、少年“依法享有平等接受义务教育的权利”。平等接受义务教育,被确认为一项法定权利。2007年10月,中共十七大报告指出,“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”。促进教育公平,明确成为义务教育政策的核心价值导向。这期间,在化解初中“择校热”和推进义务教育均衡的驱动下,各地教育部门不断加大高中招录“名额分配”的探索力度,大部分重点城市都发布了落实该制度的方案。其中,上海在2007年开始尝试将10%的优质高中名额平均分给各初中。2008年4月3日教育部发出的《关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》(教基[2008]6号),提出更进一步要求,“将优质高中名额中的大部分均衡分配到普通初中”。

2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要2020》)明确指出“均衡发展是义务教育的战略性任务”。作为“切实缩小校际差距,着力解决择校问题”的一个重要安排,《纲要2020》不仅要求, “义务教育阶段不得设置重点学:椭氐惆唷,还要求, “实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法。切实解决区域内义务教育阶段择校问题等。”这个制度设计由此正式上升为教育领域国家战略的内容,尤其是以此降低择校热、推动义务教育均衡发展的一个重要举措。2011年1月12日,国务院办公厅《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发[2010]48号)要求,“创新体制机制,实施县域内义务教育学校教师校际交流制度,实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法,多种途径推进义务教育均衡发展”,并明确了三大直辖市和二十多个省份进行试点。至2011年7月,全国所有省和直辖市、自治区都建立了高中“名额分配”制度。

2012年1月12日,教育部国家发展改革委审计署关于印发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》的通知(教基一[2012]号)第一次比较明确提出了优质高中名额分配的比例,“要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中,现在已经高于30%的要巩固提高并逐步扩大分配比例。”2012年9月7日《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(国发[2012]48号),进一步要求,“提高优质高中招生名额分配到区域内各初中的比例。把区域内学生就近入学比率和招收择校生的比率纳入考核教育部门和学校的指标体系,切实缓解'择校热'。”

2014年1月26日教育部发出的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》(教基一[2014]1号),对这一政策的要求又提高到,“将不低于50%的优质高中招生名额合理分配到区域内初中并完善操作办法。”2014年9月4日国务院发出的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》(国发[2014]35号)要求, “改进高中阶段学校考试招生方式。实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”,文件还要求考试招生制度改革,要“从有利于促进学生健康发展、科学选拔各类人才和维护社会公平出发”,“把促进公平公正作为改革的基本价值取向”。文件并且强调,“切实保障考试招生机会公平、程序公开、结果公正”,结果公正成为与机会公平并列的要求。

2016年9月19日,教育部专门发文《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》(教基二[2016]4号),又一次提出,“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法,招生名额适当向农村初中倾斜,促进义务教育均衡发展。” 这里强调了名额要进行合理分配。2019年7月8日发布的《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》再次要求,“落实优质普通高中招生指标分配到初中政策”。这个文件对“名额分配”采纳了学界和民间更多使用、也更通俗易懂的“指标到校”的说法,又一次把这个制度设计上升到义务教育领域国家战略的一个重要组成部分,并与教育质量提高相结合。

从这些政策梳理来看,优质高中“名额分配”的制度设计与政策实践,由来已久,虽然一开始是来自地方基层探索,但自2002年之后就成为来自国家层面的顶层设计,体现的是国家意志。这个制度的核心目标是实现义务教育均衡发展、保障教育公平,但同时也有以招录方式改革促进教育质量改进的考虑。


上海高中招录“名额分配”新政的特殊性分析

既然高中招录“名额分配”或“指标到校”制度从最初探索已经走过30多年来,在国家层面进入发动阶段也20年了,几乎各个城市包括上海自己都已有多年的某种程度的实施,那为什么上海这次发布高中招录“名额分配”会激起这么大的反应呢?

因为各地高中招录“名额分配”制度细节差别较大且也在不断变动中,时间关系,笔者还来不及做一系统性比较分析。但根据对教育专业人士的咨询和查阅相关资料,笔者以为,上海这次新政之所以引起舆情轰动,主要在于其有两个特点:

首先,名额分配力度很大。上海这次新政,委属实验性示范性高中(民间一般称“市顶尖中学”)要将招生名额的65%分配到区(按照各区中招报名人数占全市比为依据),分配到各区的名额又至少要将其中的20%“均衡、随机”直接分配到区内各个(不选择生源)初中,实现“指标到校”;区属实验性示范性高中(民间一般称“区优质中学”,每个区都有若干个),要将招生名额的50-65%分配到区(90-95%要分配到外区,其余在本区),分配到区的名额又需将其中70%直接分配到每个初中,做到全覆盖。据笔者所了解,这么高的名额分配比例,目前为止,在全国各城市中是罕见的。

其次,名额跨区分配。有些城市将名额“锁区”,即优质高中尤其该市顶级高中的招生名额全部或基本在所在地区内分配,这样最多实现区内的义务教育相对均衡,但区际之间因为优质高中数量不同所造成的差距无法缩。匀恍纬煽缜摹爸锌家泼瘛,仍然择校盛行,仍然学区房高烧不退。上海的这次新政,则将优质高中包括顶级高中的招生名额都进行全市分配,且强调“均衡、随机”分配,促进了全市范围内的义务教育均衡,在全市范围内降温择校热。

第三,名额“到区又到校”,且校际基本均等,有“托底保障”。有些城市将优质高中的招生名额只分配到区,不直接分配到校,或到校的名额还要根据该校的所谓教学质量进行调节,还有很高的指标生最低控制线,导致一些弱校长年“光头”,有指标下达却始终拿不到,这会导致区内初中仍然强弱分化,择校行为仍然盛行。上海此次新政,优质高中名额不仅到区,到区的名额又有很高比例直接到校;其中,每所区级优质高中的名额都要做到区内全覆盖,确保给到区内每所初中至少一个名额。“到校”名额不跟该校任何教学质量指标挂钩,只跟其规模有弱正相关,但规模再小的初中,也要分到区内每所优质高中的至少一个名额。

这几个制度设计细节相互嵌套,有深远用意,会产生多方面效应:(1)每所“家门口”的初中都有受保障的优质高中升学名额,不让每所初中掉队,“让读每一所学校都能看到希望”,缓解家长焦虑,也激励学校。这点很重要。关于这点,笔者在后面还将进一步阐述;(2)区内优质高中数越多,区内每所初中分到的优质高中名额就越多。如果区内有5所区优质高中,每所初中就至少能得到5个升入区优质高中的到校名额。这倒逼各区加大对本区优质高中的投入力度,加快区内义务教育均衡化;(3)对每所初中实施“托底保障”。规模再小的初中也可以得到按区内优质高中数下达的升学名额。规模较小的初中,往往就是不热门的学校,也是坐落在人气不太足的地段。但新的制度设计下,规模较小的学校,反而相对有升学优势。这个设计会诱导家长们放弃追逐热门学校,转为考虑冷门学校,实现学区的相对均衡,再以学区的再平衡来推动居住空间的再平衡。

第四,兼顾教育性与选拔性,平衡均衡与质量的关系。之前一些城市的“名额分配”方案,要么仍然保留过强的选拔性,导致区际校际差距仍然过大;要么过于注重均等化,让选拔性下降过大,对高分学生不够公平,也引发对初中办学激励不足的担忧。上海此次高中招录新政,可以说吸收了其他城市以及上海前期方案实施的经验与教训,尽量兼顾高中招录的教育性与选拔性,也尽量平衡均衡与质量的关系。比如,市级优质高中的分配名额,到区为主到校为辅,到区名额仍然具有高竞争性,保障了最优秀一批学生的高选拔性;区级优质中学的分配名额,到校为主到区为辅,照顾到不同区不同学校的资源与办学质量差别,缓解起点不公平矛盾。还比如,不管是市级优质还是区级优质,都仍然保留较高比例(35-50%)的招生名额,是在全域择优选拔,包括仍然保留6%的名额可以通过自主招生方式来录取“具有创新潜质、学科专长、文体特长”的学生。这样能有效保障最优秀一批学生的利益。此外,新政中还设置了“到校名额”录取的最低控制线,防止到校名额给到学习能力过弱的学生而引起一系列问题,也倒逼每所初中都要保持必要的教学质量。这些制度细节,都是有利于推动义务教育朝着优质均衡的方向而发展。

其实,上海市教委在2018年3月21日发布的《上海市进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革实施意见》(沪教委规[2018]3号)就对本次招录新政做了预告,并宣布将从2018年入学的六年级学生(2022年初中毕业)实施,这点与这次新政所宣告的一致。但该文件当时只是笼统说:"市实验性示范性高中不超过65%的招生计划由市和区教育行政部门分别分配到有关区和初中学校,其中的70%分配到不选择生源的每所初中学校,并逐步扩大该比例"。由于彼时具体方案还没有出台,所以在上海本地没有引起很多的讨论,在外地也没有引起什么关注。这次具体方案出台,不但名额分配力度确实大,还有很多巧妙又具有深意的精细化设计,一下子就不仅引发本地热议,也吸引了来自全国各地的目光。在网络上,有不少外地网友对上海方案给予了高度肯定和赞扬,并呼吁本地教育部门向上海学习(知乎, 2021)。

当然,上海的制度设计还有不少可待进一步完善的空间,根据沪教委规[2018]3号文,本身这个制度也是会不断修正发展。更重要的是,这次新政要从2022年才开始实施,制度预期效应需结合当年教育主管部门公布的实施细则来评判,制度实施效果更有待通过实践来检验。

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高中招录“名额分配”制度实施的理论性探讨及对社会治理的启示

(一)教育公平包含结果公平,体现社会治理的逻辑,关系社会稳定

教育部官网上一篇题为“教育公平的中国模式”的文章中指出, “更加注重公平成为21世纪教育事业改革发展最重要的特征”。然而,虽然社会公众都已高度认同教育公平的意义与必要性,不同人对教育公平内涵的理解还有很大差异。当下的网络讨论(知乎, 2021)和已有研究文献中的论辩都显示出,对高中招录“名额分配”制度的争议主要就集中在这项制度设计是否公平,但这些争论的本质是在争辩教育公平,是不是应只考虑机会公平而无需考虑结果公平。

笔者以为,在当前中国已经走过经济发展初期而进入高质量发展阶段,社会政策不仅要把公平放在效率之前,还要对公平内涵的理解超越之前的机会公平和过程公平,必须照料到结果公平,包括努力实现结果均等化,以此尽量抑制两极分化和缩小阶层差距。2021年3月发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》(以下简称《“十四五”纲要》),已经明确提出,“推进基本公共教育均等化”,把这个作为发展高质量教育体系的首要任务。基本公共教育均等化,本身也是基本公共服务均等化的重要内涵。因此,在这个新时代背景下,不仅已经无需再去争论义务教育公平是否应仅局限在机会公平而不包括结果公平,甚至还可以旗帜鲜明地提出,努力追求义务教育的结果均等化。具体而言,是要努力实现初中毕业生在学业能力和升学机会上出现均等化而不是离散化趋势。

在著名的1966年呈交美国国会的“科尔曼”报告中,就已经强调要关心学生学业的均等。科尔曼报告,引发美国联邦政府在教育领域强力推行“肯定性行动”(Affirmative action),公立教育资源分配在“为了平等的反向歧视”(Reverse discrimination)政策的引导下,大幅度地向弱势群体倾斜,并强制实施不同种族学生合校,以消除种族隔离。中国历史上著名的科举“南北榜”制度、现在由各省自行组织招录的大学招生制度安排、2012年起在重点高校实施“面向农村和贫困地区定向招生专项计划”,也都是基于教育公平必须重视结果公平的内在逻辑。而只有逆向扶持弱势群体,才能缩小差距。

很容易看到,如果只有机会公平,但起点不公平,结果仍然很容易不公平。历史经验表明,起点不公平的阶层不会认为自己已经受到了机会公平的待遇就得到了公平的待遇。不消除起点不公平、只强调机会公平、忽视结果公平和不调节结果两极分化的社会治理,注定出现问题。所谓治理,就是摸索中寻找让系统延续和可持续发展的规则。即使从选拔人才角度来说,如果一个阶层或一个地区先天优势明显,看似公平的竞争性选拔机制所选拔出来的人才将集中来自那个阶层或那个地区,不仅带来阶层会固化和社会流动性降低的问题,当国家经济命脉、社会领袖、政府关键岗位出现来源高度同质化、单一化,这对一个社会系统的稳定是非常危险的事情。从这个意义上来说,教育结果公平和教育结果非离散化,直接关系到国家稳定和社会安定。

延伸到经济社会各方面的公共政策,效率至上、只重机会公平是经济发展的逻辑、资本优先的逻辑,公平与效率兼顾并将公平置于效率之前、努力让机会和结果都趋向均等化,才是社会治理的逻辑、可持续发展的逻辑。

(二)以“出口”倒逼“进口”的均衡化逻辑

对于义务教育均衡发展的讨论由来已久,但仍有一些论者,简单地认为,只要政府均衡性投入每个学校,让每个学校实现均衡配置,就会自然实现教育均衡发展。这种认识是对学校发展机制的不了解。

政府均衡性投入,可以让学校的生均投入均衡化、硬件均衡化、软件均衡化、乃至师资均衡化,而笔者掌握的数据也显示,在很多大城市,义务教育阶段的学校从公共投入角度已经实现了高度的均衡化。但政府无法实现生源均衡化。而一所学校,生源的重要性是至关重要的,甚至是决定性的。这与办工厂不同,产品质量主要取决于工艺和工程师工人的水平,与原材料质量并没有直接关系。然而,一所学校的生源,往往基于这所学校的历史声誉和以往表现,与这所学校当前的硬件软件乃至师资水平都没有太大关系。更进一步,一旦一个学校因为某种历史或地段原因积累了好生源的优势,就会在升学上表现了很大的优势。而一旦一个学校的升学率优势被社会所认知,就立刻会有更多的学生想要集聚到这所所谓的好学校,进而进一步巩固乃至扩大这所学校在升学率上的优势。与此同时,最初生源只是相对弱一点的学校,在升学率上表现差了那么一点,在后期的生源竞争上就越来越弱势,接踵而来的是升学率的进一步下滑。“好生源——高升学率——更好生源”的正反馈循环机制,就形成了马太效应,强校越强,弱校越弱,择校热越演越烈,学区房越来越热。所以,靠政府均衡性投入,就能实现教育均衡发展,是不懂办学规律的说法。

要打破“好生源——高升学率——更好生源”的正反馈循环机制,就只能从“出口”管制入手,努力在高中招录环节减弱生源对(优质高中)升学率的正关联,形成负反馈机制。只有这样,才能倒逼实现义务教育均衡。这就是优质高中“名额分配”制度出发的内在逻辑。但很多论者并没有看清这个逻辑链条,所发出的评论也就不在点上了。

当然,对“进口”的管制也是需要的。为此,2020年上海乃至全国各地都在小学和初中升学上开始严格实施 “公民同招”+“超额民办摇号”政策,就是要管住“进口”,不让民办肆意掐尖,硬性要求民办与公办学校生源均等化,在同一起跑线上竞争。这个政策正是与高中招录配额政策相互配套,有效衔接,缺一不可。

(三)一个都不能掉队,才能实现共同富裕

笔者从教育部门工作者那里了解到,即使在上海这样义务教育已经相对比较均衡化的城市里,在之前没有优质高中名额保障的时候,一些生源与办学质量特别弱的初中,频频出现升入优质高中“光头”现象。“光头”现象,打击了家长和学生,也让校长与教师倍感沮丧,有些学校就开始自暴自弃,更加不注意抓教学,升学率更低,在“生源-升学率-生源”的正反馈机制下,生源就更加恶化,进入恶性循环,堕入“学校贫困陷阱”而难以自拔。这与收入分配领域的“贫困陷阱”,在机制上是高度一致的。

对弱势学校进行类似失业保障、养老保障、住房保障那样的“托底保障”,让每所学校都能看到希望,学生和家长看到希望,校长和教师看到希望,才能让每个学生和每个学校都不掉队。

中国已经进入高质量发展时代,高质量发展时代的一个本质性特征就是要实现全体人民都能得到好的发展机会,并共享发展成果。2020年10月举行的党的十九届五中全会强调“扎实推动共同富裕”,并把实现 “全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年社会主义现代化远景目标的重要内容之一。2021年3月发布的《“十四五”纲要》,把 “坚持共同富裕原则” 作为“十四五”乃至2035经济社会发展必须遵循的原则之一,在完善共建共治共享的社会治理制度时候要求“ 制定促进共同富裕行动纲要, 自觉主动缩小地区、 城乡和收入差距, 让发展成果更多更公平惠及全体人民”,在收入分配领域要求“更加积极有为地促进共同富裕。习近平总书记也多次对共同富裕的必要性与重要性做过重要论述,“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则”,“我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成功不成功,最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果”,“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求”,“实现共同富裕不仅是经济问题,而且是关系党的执政基础的重大政治问题。”。

《“十四五”纲要》要求推动“义务教育优质均衡发展”。所谓义务教育优质均衡,首先就是要防止任何一个区域出现教育塌陷,杜绝弱势学校,要像打减困脱贫攻坚战一样,彻底消除“贫困学校”,打破“学校贫困陷阱”。优质高中招录“名额分配”制度,正是基于彻底消除“贫困学校”这样的出发点,也是要达到这样的目标才算成功。目前看,不少已经实施该制度的城市,并没有很好达到消除“贫困学校”的目标。上海的中招新政,在做这方面的探索与努力。

义务教育领域消除“教育贫困”和走向“共同教育富裕”的探索,可以给其他领域的发展与治理提供借鉴。笔者之前曾经论述,评价长三角高质量一体化是否成功的标准,应该是看是否实现了长三角江浙沪皖三省一市共同富裕。要实现一个系统的共同富裕,一个基本的出发路线是要对最弱势组成部分实施“托底保障”,进而通过正反馈机制,打破“贫困陷阱”。

(四)托底保障与发展激励的平衡

然而,正如在福利政策上人们经常会担心,过多的“福利保障”,是否会造成“福利依赖”的负向刺激。在教育领域,过多的均等化名额分配,会不会带来学校办学负激励和教育质量下降,也是之前文献和当下网络上经常讨论到的话题。

《“十四五”纲要》所要求的义务教育优质均衡发展,除了要求消除“教育贫困”,应还有更深的深意。可以理解为,不能简单均衡简单平均化,要保证义务教育均衡在一个高水平上,既要保证均衡,又要保证均衡后的教育质量是在一个高水平上,不能因为追求均衡均等化,而导致质量下降。

优质高中招录“名额分配”制度在实施中是否出现了初中学校在办学上的负激励和引发教育质量下降,以及是否导致了优秀学生在普通学校中“躺进”,学习动力不足,潜能不能完全发挥,目前的初步实证研究结果还比较乐观。当然,这个命题还需要进一步的实证研究。而且,伴随着制度设计的不断完善与细化,产生的效应也会在变化。上海的这次中招新政,就体现了兼顾效率与公平、努力平衡均衡与质量双重要求的探索努力。

从其他社会政策领域的托底保障与均等化调节政策实践来看,只要制度设计科学合理,配套政策齐全,托底保障、相对均等化与发展激励完全可以得到合理平衡。

(五)阶层混合的必要性与收益

中国人很久以来就深信“近朱者赤近墨者黑”,为此“孟母三迁”的故事深入人心,也是择校之风的社会根源。但教育专家已经指出,在义务教育层面,放纵这种观念,对社会整体对学生个人都是十分有害的。

社会确实是高度异质化的,阶层分化是客观存在的,市场经济尤其加速了社会分层,并呈现代际固化趋势。为此,公办教育更应该努力避免阶层分化在学校出现,避免一个人在学生时代就只跟同类人扎堆,以此努力打破阶层的代际固化。尤其来自弱势群体的孩子,如果从义务教育阶段开始,就只能跟与相似背景的同伴在一起学习,很容易因为社会资本的匮乏而陷入“贫困陷阱”。

早在春秋时代,孔子就已经提出教育应该“有教无类”,一个出发点就是要让贫困者不能陷入“贫困陷阱”而世代不能自拔。学校就是一个小社会,“今天的学校就是明天的社会”,学生应早早适应社会的多样性和生态化,学习和来自不同背景的人融洽相处,如教育专家所指出,“把不同的学生放在一起,更有利于构建一个模拟社会的生态”。

此外,一个学校过于单一的学生来源,不仅对社会融合和社会系统稳定是危险的,对于学生成长也是有害的。当学生多样性后,学生会找到各自的差异化定位,容易形成相对宽松、竞争性不过于激烈的环境氛围,这可以舒缓学生、家长、教师和校长各方的焦虑情绪,利于学生身心健康和全面成长,也利于教学创新,让校方可以相对从容打算,从长远考虑,为孩子的长远竞争力而更科学制定教学方案。目前已有基于中国高中“名额分配”的实证研究发现,学生能力混合比学生能力单一化,在更有利于低学习能力学生成长的同时,也没有带来高学习能力学生的受损。当然,学生混群的效应识别还需要更多更细致的实证研究,但这个研究给人们以启示,关于“名额分配”制度的探讨,还可以从这个角度进行切入。

在社会政策研究中,也有大量研究“阶层混合”的政策干预效果,以此增加弱势群体的社会资本,帮其打破“贫困陷阱”。中国的优质高中“名额分配”制度,本质上就是一次“阶层混合”的政策干预实验。

此外,学生混群固然对教师的教学提出了更高的挑战与要求,但这样才能真正考验教师的教学水平。如很多教育工作者都已经认识到,只会教好学生的老师不是好老师,能教不同类型不同基础不同学习能力的学生,才是真正的好老师。确实,教育者就应该体现“因材施教”的能力。这对其他领域的社会治理也给出了启示。


结语

以促进义务教育均衡和提高教育公平为导向的高中招录“名额分配”制度在中国已经实施近二十年了,但引发的社会关注还不是很大,所产生的效应还有不少争议,并缺乏足够的量化证据。上海最新发布的中招新政,为这个制度提供了一些新发展,注入了一些新活力,引发的社会关注是空前的。借此契机,应该加大对该制度的理论讨论和效应测度,并从这个制度的实施经验中寻找对其他社会领域公共治理的启示与借鉴。

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